시공사 선정시기·방법과 개선점

시공사 선정시기·방법과 개선점

 

재건축사업과 재개발사업에 있어서 시공사 선정을 어느 시기에 하는 것이 가장 타당한가에 관하여 알아보도록 하겠습니다. 결론적으로는 추진위원회단계에서 선정할 수 있도록 법 개정을 하여야 할 것입니다.

1. 시공사 선정 시기 및 방법

 

1) 2005년3월18일 이전

▲사업시행인가후 가능=현행 도시 및 주거환경정비법이 2005년3월18일자로 개정되어 시행되기 전에는 주택재건축사업과 주택재개발사업의 경우 공히 사업시행인가를 받은 후에 시공사를 선정하되, 조합정관 등이 정하는 경쟁입찰의 방법에 의하여 선정하도록 규정되어 있었다(개정전 도시 및 주거환경정비법 제11조).
사업시행인가라는 것이 사업절차상 어느 단계인지를 살펴보면, 추진위원회승인⇒조합설립인가⇒사업시행인가 단계로 이어지기 때문에 정비사업이 시작된 뒤 짧게는 약 1년, 길게는 2∼3년 뒤의 단계에 해당된다.
즉, 사업시행인가후에 시공사를 선정토록 하게 되면 상당기간동안 시공사를 선정하지 못하게 되고, 그러면 그동안 투입되는 각종 사업비를 차입할 곳이 없어져, 자금이 없어서 거의 사업이 중단될 수밖에 없게 되는 것이다.

 

▲선정시기를 늦춘 이유=정부에서 이와 같이 시공사 선정을 사업시행인가후에 하도록 하게 된 경위는 △첫째, 사업의 내용이 확정된다고 할 수 있는 사업시행인가후에 시공사를 선정하게 되면 그 당시 거의 확정된 사업내용에 따라 자신의 사업장에 맞는 시공사를 조합원들이 제대로 선정할 수가 있다는 긍정적인 측면 △둘째, 사업초기에 추진위원회나 조합의 집행부가 시공사와 밀착하여 뒷거래를 하는 것을 막을 수도 있다는 측면 △셋째, 조합의 자금지원을 차단함으로서 사업자체를 지연시켜 부동산 가격을 안정시켜 보겠다는 정책적인 의도가 있었던 것으로 알려져 있다.
그리고 조합의 자금지원 문제는 각종 금융기관으로부터 프로젝트 파이낸싱 등을 통하여 자금을 조달하도록 제도화해 볼 계획도 가졌었던 것으로 알려져 있다.

 

▲현실적인 문제점=하지만 추진위원회나 조합이 사업자금을 금융기관으로부터 직접 융통하는 것은 현실적으로 매우 어려워서 재건축사업이나 재개발사업의 경우에는 사업진행 자체가 매우 어렵게 될 수밖에 없는 지경에 이르렀다. 이로 인해 자금지원을 받을 곳이 없는 사업장에서 시공사 선정시기를 예전대로 추진위원회 단계나 조합단계에서 할 수 있도록 해 달라는 요구가 빗발치게 되었다.

 

 

2) 현 행

▲재건축-사업시행인가후, 재개발-조합설립후=그런데 도정법이 2005년3월18일 개정되면서 위와 같은 규정은 주택재건축사업의 경우에만 적용이 되고, 주택재개발사업의 경우에는 해당되지 않는 것으로 되었다.
즉, 주택재건축사업의 경우에만 사업시행인가를 받은 후에 건설교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법에 의하여 선정하도록 규정되었고(현행 도정법 제11조), 주택재개발사업의 경우에는 도정법 제11조에서 삭제되어 버린 것이다.

 

▲재개발사업의 시공사 선정시기 및 방법=주택재개발의 경우 선정시기에 관한 조문이 없어지자 재개발현장에서는 ‘시공사 선정시기에 관한 법률규정이 없어졌으니 추진위원회승인 후든, 조합설립인가 후든 아무 때나 시공사를 선정할 수 있는 것이 아닌가?’라는 설과, ‘도정법 제24조 조합총회 결의사항에 시공사선정에 관한 건이 규정되어 있으니까 조합설립인가 후에 조합에서 선정하여야 한다’라는 설로 양분되었다.
또 ‘시공사를 선정할 때에 경쟁입찰로 하여야 하는가, 아니면 경쟁입찰로 하지 않아도 되는가’ 라는 점도 부각이 되어 ‘여전히 경쟁입찰로 하여야 한다’라는 설과, ‘도정법에 재건축사업의 경우에는 경쟁입찰로 선정하여야 한다는 조문이 있지만 재개발의 경우에는 경쟁입찰로 하라는 조문이 없으니까 굳이 경쟁입찰로 하지 않아도 된다’라는 설이 대두되었다.
결론적으로 도정법에 의하여 해석할 경우에, 첫째 재개발사업의 시공사 선정은 조합설립인가후에 조합총회에서 선정하는 것이 맞다. 왜냐하면 도정법 제24조 조합총회에서 결의할 사항중에 시공사 선정건이 포함되어 있어 시공사를 선정할 수 있는 주체가 조합으로 규정되어 있기 때문이다. 따라서 조합설립인가 전에 추진위원회 단계에서 시공사를 선정한 행위는 향후 조합에 대하여 효력을 발휘할 수가 없으나, 추진위원회 단계에서 선정하는 것은 민사법적으로 자유이고 또 그 행위를 처벌할 근거가 없기 때문에 방치하는 현상이 벌어지게 된 것이다.
둘째, 시공사 선정은 반드시 경쟁입찰로 하지 않아도 무방하다. 단, 조합정관에 시공사 선정을 경쟁입찰로 하도록 규정되어 있다면 반드시 경쟁입찰로 선정하여야만 유효하다.

 

▲재개발사업의 시공사 선정 현실=위와 같이 해석이 되다보니, 재개발사업장에 있어서 시공사 선정을 추진위원회 단계에서 해 놓고, 향후 조합설립인가 후에 조합원총회에서 인준을 받는 형식으로 미리 시공사를 선정하기 시작하였다.
그리고 조합정관에 시공사 선정을 경쟁입찰로 하도록 규정해 놓으면 기존에 추진위원회 단계에서 선정된 시공사에게 불리하게 되기 때문에 조합정관상 시공사 선정을 경쟁입찰로 한다는 조문을 아예 두지 않거나, 조문을 두더라도 ‘시공사 선정은 경쟁입찰로 한다. 다만, 추진위원회단계에서 선정된 시공사의 경우에는 예외로 한다’는 등의 조문을 두어 경쟁입찰을 피하여 나가는 현상이 벌어지게 된 것이다.
즉, 예전에 추진위원회 단계에서 창립총회나 시공사 선정총회를 통하여 미리 시공사를 선정하고, 선정된 시공사로부터 각종 자금을 지원받아 조합설립인가를 득하는 과정으로 나가게 된 것이다.

 

▲재건축사업의 시공사 선정 현실=재건축사업의 경우에는 사업시행인가 후에 시공사를 선정해야 하도록 법률에 명백히 규정되어 있기 때문에 대부분의 조합에서는 사업시행인가 후에 시공사를 선정할 수밖에 없다.
하지만, 사업시행인가 전에 무수히 많은 금액의 사업비가 필요하기 때문에 추진위원회나 조합은 누군가로부터는 사업비를 대여 받아야만 하는데 이 사업비를 대여해줄 만한 능력이 있는 기관이 없는 것이다.
따라서, 그래도 추진위원회나 조합업무와 연관이 있는 협력업체가 정비사업전문관리업자인데, 이 정비사업전문관리업자로부터 사업자금을 대여받기 시작하였다. 그런데 정비사업전문관리업자의 자금능력도 한계가 있기 때문에, 자신이 관여하고 있는 무수한 조합에 사업자금을 대여해 줄 능력이 없다.
따라서 정비사업전문관리업자는 조합에 대여해 줄 많은 사업자금을 자신과 의사가 소통되는 시공사로부터 차입을 하고, 이 차입한 자금을 다시 조합에 대여해 주는 형식으로 자금지원을 하기 시작하였다.
 
▲양 사업 모두 시공사로부터 자유스럽지 못함=이렇게 되다보니 재개발사업이든 재건축사업이든 궁극적으로는 시공사로부터 자금지원을 받기 때문에 결코 시공사로부터 자유로울 수가 없게 되었다.
재개발사업의 경우에는 아예 추진위원회단계부터 시공사를 선정하여 자금을 지원 받다보니, 향후 조합의 총회에서 시공사를 선정한다고 하더라도 기존에 선정한 시공사를 또다시 총회에서 선정되도록 할 수밖에 없을 가능성이 높다. 재건축사업의 경우에도 정비사업전문관리업자를 통하여 자금을 지원한 시공사를 사업시행인가 후 시공사 선정시 선정되도록 유리하게 할 수밖에 없는 어려움이 발생하게 된 것이다.

 

▲공동사업시행자로 선정되는 양상까지 발전=그리고 더 나아가, 현행 도정법에 의하면 주택재건축사업이든 주택재개발사업이든 모두 조합이 단독으로 사업을 시행하거나, 조합이 제3자와 공동으로 사업을 시행할 수 있도록 규정되어 있다.
먼저 주택재건축사업의 경우에는 조합이 단독으로 사업을 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수 또는 주택공사등과  공동으로 사업을 시행할 수 있다(법제8조 2항). 이때 ‘주택공사등’이라고 함은 대한주택공사 또는 지방공기업법에 의하여 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사를 말한다(법 제2조 10호). 그리고 주택재개발사업과 도시환경정비사업도 마찬가지였다(법제 8조 1항, 3항).
그런데 도정법 제정초기에는 시장·군수와 ‘주택공사등’만이 공동사업시행자로서 가능하였으나, 2005년3월18일 도정법을 개정하면서 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우에는 건설업자와 신탁회사, 한국감정원도 공동사업시행자가 가능하도록 개정되었다.
이러다 보니 시공업체인 건설업자가 조합의 시공사로서만 사업에 참여할 수 있는 것이 아니라 조합원 과반수의 동의를 얻어 공동사업시행자로 사업에 참여하고 사업시행뿐만 아니라 시공도 하는 것으로 변화되게 되었다.
더 나아가 조합설립인가 후에  공동사업시행자를 선정하는 것이 아니라 추진위원회단계에서 공동사업시행자로서 건설업자를 미리 선정하고, 조합설립인가 후에 조합원들의 동의를 얻어 공동사업시행자 겸 시공사로서 건설업자를 선정하게 되었다.
시공사를 선정하게 될 때에 ‘공동사업시행자 겸 시공사’를 선정한다는 신문공고를 내는 경우도 있을 정도이다.

 

 

2. 제도 개선점

 

추진위원회단계에서 선정토록 하는 것으로 개정함이 타당

 

▲현실의 상황을 반영함이 필요=주택재개발사업이든 주택재건축사업이든 추진위원회나 조합에 가장 필요한 것은 자금이라고 해도 과언이 아니다.
자금이 있어야 정비구역지정 신청도 하고, 설계도 하고, 필요한 사업부지를 매입도 하고, 조합사무실도 운영하고, 조합원총회도 하고, 재건축결의 동의서도 징구하는 것이며, 재건축사업의 경우에는 안전진단도 할 수가 있는 것이다.
건교부 추진위원회운영규정에는 정비사업비를 토지등소유자로부터 징구할 수 있도록 되어 있다. 하지만, 현실적으로 정비사업비를  토지등소유자로부터 징구하는 것은 거의 불가능하며, 금융기관은 정비사업이 불투명하기 때문에 아예 자금융통을 해 주지도 않고 있는 실정이다.
따라서 결국에는 누군가로부터는 자금을 지원받을 수밖에 없으며, 만약에 그 자금지원을 해 주는 주체가 없다면 정비사업은 건물이 다 허물어질 때까지 시작조차 할 수 없는 것이 현실이다.
이로 인하여 결국 재개발조합은 시공사를 추진위원회단계부터 선정할 수밖에 없으며, 재건축조합은 정비사업전문관리업자 등을 통하여 시공사로부터 자금을 지원받을 수밖에 없는 실정이다. 건설업체는 타 업체가 미리 시공사로 선정되거나 자금을 지원하게 되면 향후 그 사업장에 시공사로 선정될 가능성이 적어지기 때문에 미리 선정되도록 하거나 자금을 지원하고 있다.
이 사람들도 현행법상 법에 어긋나는 행위를 하고 있다는 점을 잘 알고 있다. 하지만 어쩔 수가 없는 것이다.

 

▲추진위원회 단계부터 시공사 선정토록 법 개정 필요=따라서 현행법상 시공사 선정시기를 아예 추진위원회단계부터 선정할 수 있도록 양성화해 주고, 시공사 선정방법 등을 주민총회 등을 통하여 공정하고 경쟁입찰에 의하여 선정할 수 있도록 개정하는 것을 제안하고 싶다.
이렇게 될 경우에만 음성적인 자금지원을 차단하고, 투명하고 공개적인 자금지원이 가능할 것이기 때문이다.
다만, 시공사 선정은 반드시 공정하고 투명하게 진행될 수 있도록 건교부에서 시공사 선정지침을 명확하게 만들어서 이를 시행하여야 할 것이다.
시공사 선정을 투명하고 공정하게 하기 위한 방법은 ①반드시 공개경쟁입찰의 방법에 의하고 ②시공사를 선정한다는 것을 공개적으로 알리기 위하여 일간신문에 공고하는 것은 물론, 건교부 홈페이지에 정비사업협력업체 입찰공고란을 만들어 게재토록 하여 입찰사실을 누구나 알 수 있도록 하여 참여의 기회를 넓히고 ③시공사 등이 자신에게 유리하도록 서면결의서 등을 편법으로 징구하는 것을 막기 위하여 시공사 선정시 서면결의서 제도는 없애고, 총회에 참석하여 토론을 지켜본 후 직접 투표를 통하여서만 선정하도록 하여 왜곡된 투표권행사를 막는 것이 가장 중요한 핵심방법 중에 하나일 것이다.

 <건설교통부 고문변호사>