(특별연재)재정비촉진사업 해설(22) - 촉진사업의 시행

(특별연재)재정비촉진사업 해설(22) - 촉진사업의 시행

 

날짜 : 08-10-21 15:54 

 

재정비촉진지구(이하 촉진지구)지정과 재정비촉진계획(이하 촉진계획)을 거쳐 그 재정비촉진구역(이하 촉진구역)의 경계가 확정되면 추진위원회(이하 추진위)를 구성하거나 대한주택공사·지방공사·토지공사(이하 주공 등) 등이 재정비촉진사업(이하 촉진사업)의 시행자로 지정받을 수 있다. 이 시행자지정 행위를 받게 되면 촉진사업의 주체가 되는 것이다.

 

촉진사업의 시행은 법 제14조(재정비촉진지구의 사업시행 총괄관리)ㆍ제15조(사업시행자)ㆍ제16조(민간투자사업 등)ㆍ제17조(사업협의회의 구성)ㆍ제18조(사업시행의 촉진)등 5개 조문으로 돼 있다.

 

◆사업시행자의 지정 등
현재 수립됐거나 수립중인 촉진지구의 촉진계획 내용을 살펴보면, 각 단위사업들이 포함된 촉진구역의 경계, 개별법에 의해 시행 가능한 촉진사업의 종류 및 존치지역에 관한 사항 등이 포함돼 있다. 지구지정 시에는 대략적인 윤곽으로 촉진계획의 수립을 위한 기본 테두리를 정한 것이다.

이러한 촉진지구에서는 재개발·재건축 등 정비사업을 시행하게 되는 촉진구역의 경계가 명확하지 않아 추진위를 구성하거나 시행자지정이 불가능하다. 도시개발사업의 경우에도 개발구역 및 개발계획이 확정된 이후에서야 시행자를 지정한다. 촉진계획이 수립·결정되면 그 효과로 정비구역·정비계획 및 개발구역·개발계획 등의 수립·변경이 의제된다.

 

재정비특별법, 정비사업에 한해 토지등소유자 과반수 동의있으면 주공·토공·지방공사등을 사업시행자로 별도 지정할 수 있어

 

◆사업시행자
재정비특별법 제15조제1항은 정비사업에 한해서 토지등소유자의 과반수 동의를 얻으면 사업시행자를 별도로 지정할 수 있도록 하고 있다. 이때의 ‘토지등소유자’의 지위에 대해 본지는 기존의 입장을 고쳐서 다음과 같이 해석하고자 한다.

위 규정에서의 토지등소유자는, 법 제2조제7호에서 말하는 것과 같이 ‘도시정비법에 의한 정비사업의 경우 촉진구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자와 그 지상권자’이다. ‘촉진구역 안’이란 의미도 촉진계획이 결정·고시돼 해당 사업별로 구역이 확정된 것이므로, 결정·고시이후에야 시행자지정이나 추진위를 구성할 수 있다 할 것이다.

정비사업을 제외한 도시개발사업, 시장정비사업 및 도시계획시설사업에서의 사업시행자는  개별법에 의해 규정된 자이다.

 

◆개별법상 사업시행자에 대한 규정
사업시행자란 사업을 시행하는 주체로서, 자신의 권한과 책임으로 사업을 이끌어 나가는 자(者)이다.

각 개별법에서는 토지소유자 등의 동의를 받아 조합을 설립하게 되면 지정행위가 없어도 그 조합을 시행자로 정하고 있거나, 그 대상자를 예정해 놓고 신청을 받거나 또는 행정청이 직권으로 시행자를 지정하고 있다.

사업시행자란 용어는 각 개별법에서 직접 정의하기도 하고, 사업시행인가를 해 주면서 사업시행자로 인정하는 간접적 표현을 하기도 한다. 또한, 도시정비법에서는 사업시행자를 조력, 보완해 주기 위한 별도의 조력자 또는 대행자가 있는 데 이와 함께 공동시행자까지 설명하고자 한다.

 

◆도시정비법상 시행자
도시정비법에서 사업시행자는 ‘정비사업을 시행하는 자’로서(도시정비법 제2조제2호), 원칙적으로 토지등소유자로 구성된 정비조합(주거환경개선사업은 제외)이거나, 조합과 함께 건설회사 등이 공동 시행할 수 있다고 규정하고 있다.

또한, 예외적으로 시장·군수·구청장이 직접 시행하거나 주공등이 사업시행자로 지정되기도 한다. 도시정비법 제8조제4항이나 제9조의 경우, 조합이 구성되기 전후라도 시장·군수 또는 주공등이 사업시행자 또는 사업대행자로 지정될 수 있다.

 

◆재정비특별법상 시행자
촉진사업에서도 재건축·재개발·도시환경정비사업(주거환경개선사업의 시행자는 시장·군수 또는 주공임)의 시행자는 정비조합이 원칙이다. 아울러 촉진사업인 정비사업에 한해 토지등소유자의 과반수 동의를 받으면 시장·군수·구청장이 직접 시행하든지 주공등을 시행자로 지정할 수 있다(재정비특별법 제15조제1항).

특히 법 제15조제1항에서 주거환경개선사업과 재건축·재개발·도시환경정비사업에 대해 촉진계획 이후, 주공등을 시행자로 선정할 수 있도록 하여 주목을 끈다.

주거환경개선사업은 도시정비법 제7조제1항에서 ‘정비구역 지정고시일 현재 토지등소유자의 2/3 이상의 동의와 세입자(공람공고일 3월 전부터 당해 정비구역 안에 3월 이상 거주하고 있는 자)세대수 과반수의 동의를 각각 얻어야 주공등을 사업시행자로 지정’할 수 있도록 한 반면, 재정비특별법에서는 토지등소유자의 동의요건을 완화(2/3→과반수)하면서 세입자의 동의를 받지 않도록 하여 시행자지정에서 유리하게 작용할 수 있다.

재건축사업의 경우, 조합설립인가까지 받았으나 사업성이 없어서 사업진행이 어려울 때에 그 활용가치가 있어 보이며, 그 외에 토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업의 경우에는 적용되기 쉽지 않다.

그 외의 도시개발사업·시장정비사업·도시계획시설사업의 시행자는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어도 위 법 제15조제1항에서의 주공등을 시행자로 지정할 수 없으므로, 각 개별법에서 정한 자가 된다.

여기에서 주의해야 할 점은 ‘토지등소유자’의 개념이다. 이 ‘토지등소유자’는 재정비특별법 제2조에서 규정하고 있듯이 도시정비법에 의한 주거환경개선사업·재개발사업·도시환경정비사업과 재건축사업의 경우 촉진구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속토지의 소유자(정비구역 밖이더라도 촉진구역 내에 있다면 가능)이므로, ‘촉진구역 안’은 촉진계획 결정·고시된 이후의 토지등소유자라고 이해해야 할 것이다.

 

◆도시개발법상 시행자
도시개발법상 시행자는 크게 수용 또는 혼용방식의 경우와 환지방식일 경우 차이를 보인다.

수용 또는 혼용방식의 경우 도시개발법은 사업시행자 지정권자가 시장ㆍ군수가 아닌 시ㆍ도지사로서 동법 제11조제1항제1호 내지 제7호에 해당하는 자, 즉 국가나 지방자치단체(이하 지자체) 「수도권정비계획법」에 따른 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으로 이전하는 법인 중 과밀억제권역의 사업기간 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 법인 중에서 사업시행자를 지정토록 규정했다.

반면 환지방식일 경우 원칙적으로 토지소유자 또는 도시개발조합이 시행자이다(도시개발법 제11조제1항 단서).

그러나 예외적으로 지자체 또는 토지공사 등이 시행자일 경우가 있다. 환지방식으로 시행하는 경우 도시개발구역 안의 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정해야 하지만 일정요건에 해당되면 지정권자는 지자체 또는 토지공사·주공·지방공사·신탁업법에 의한 신탁회사 중「주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령」에 의한 외부감사의 대상이 되는 신탁회사 등을 시행자로 지정할 수 있다. 이 때 도시개발사업을 시행하는 자가 시·도지사인 경우에는 국토부장관이 이를 지정한다(법 제11조제2항, 영 제16조제1항).

여기서 말하는 일정요건이라 함은 ▲토지소유자 또는 조합이 개발계획의 수립·고시 일부터 6월내에 시행자 지정을 신청하지 아니하거나 신청된 내용이 위법 또는 부당하다고 인정한 때 ▲지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 때 ▲도시개발구역 안의 국·공유지를 제외한 토지면적의 1/2 이상에 해당하는 토지소유자 및 토지소유자 총수의 1/2 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 때를 말한다.

 

◆시행자 지정의 의미
시행자란 사업을 시행하는 자 또는 사업주체이다. 시행자 지정이란 각 개별법에서 행정청인 시·도지사 등이 일정한 요건을 충족하는 자를 사업시행자로 정하는 것이다.

예를 들어, 도시정비법 제8조제4항의 각 요건에 해당하는 경우, 지정권자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 조합이나 토지등소유자가 아닌 주공등을 시행자로 지정하는 행위를 말한다. 시장·군수·구청장이 직접 시행하는 사례가 거의 없으므로 대표적으로 주공등을 시행자로 지정하는 것으로 이해해도 좋다.

공동시행자인 때에는, 단독으로 주공등을 시행자로 지정하는 것이 적합하지 않는 경우이다. 도시정비법에 의한 정비사업(주거환경개선사업은 제외)에서의 공동시행자는 조합원의 과반수 동의를 얻으면 시행자의 자격을 취득할 수 있다. 도시개발법은 도시정비법과는 달리 시·도지사가 일정한 요건을 충족하는 자만을 시행자로 지정하게 된다.

행정청인 시장·군수·구청장 또는 시·도지사는 법령에서 일정한 요건을 갖추면 시행자를 지정하게 되는 데 이러한 지정행위는 일종의 행정처분이다. 이 경우 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 기타 이에 준하는 행정작용을 말한다(행정심판법 제2조제1항제1호, 행정소송법 제2조제1항제1호, 행정절차법 제2조제2호 참조). 따라서 시행자 지정처분이 위법, 부당한 경우에는 시행자지정처분취소심판 또는 취소소송을 제기할 수 있다.

 

◆시행자지정 대상자
시행자 지정은 각 개별법에서 여러 가지 요건을 갖춘 자 중에서 정하게 된다. 사업시행자의 대상으로는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장인 행정청, 주공등 및 구역지정 제안을 한 민간기업·토지소유자 등이 될 수 있다.

특히 도시정비법 제8조제4항과 재래시장특별법 제41조제3항은 주공등을 시행자로 지정할 수 있도록 하는 점에서 유사하다. 토지등소유자가 아닌 공공시행자를 지정할 경우에도 그 지정범위를 최소한도로 한정하는 것이 바람직하다.

 

◆공동사업시행자
2 이상의 시행자가 공동시행을 하는 경우의 양 당사자를 공동사업시행자라 한다. 도시정비법이나 재래시장특별법에서는 원칙적으로는 조합 또는 토지등소유자가 일방이 되며, 이를 조력하는 건설업자·등록업자 또는 주공등도 공동사업시행자의 일방이 될 수 있다.

그러나 공동시행의 의미는 공동시행의 길을 열어 놓는 다는 것이지 공동시행자로서의 지정을 통해 그 지위를 확보해 주는 것은 아니라는 것이다. 이 점은 건설업자와 조합의 공동시행의 경우, 도시정비법이나 도시개발법도 행정청의 공동시행자 지정행위가 아닌 당사자간의 약정을 통한 계약의 일종으로 해석하고 있다. 도시정비법에서는 특수한 경우가 아니면 시행자지정 행위가 없지만, 도시개발법에서는 시행자 지정행위가 별도로 필요하여 이 경우에는 공동시행자로서의 지정행위가 필요할 것이라 판단된다. 공동시행자의 대상여부는 각 개별법을 살펴보아야 한다.

 

◆주택공사등을 사업시행자로 지정
도시정비법상 시장·군수는 법 제8조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 자신이 직접 정비사업(주거환경개선사업은 제외)을 시행하거나, 주공등을 사업시행자로 지정해 그 정비사업을 시행하게 할 수 있다. 시장·군수는 직접 정비사업을 시행하거나 지정개발자 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하는 때에는 시행구역 등 토지등소유자에게 알릴 필요가 있는 사항을 지방자치단체 공보에 고시해야 한다(동조 제5항).

주택공사등이 공동시행자가 되는 경우에는 별다른 조건 없이 조합원의 과반수 동의를 얻으면 족하다(도시정비법 제8조제1항 참조). 그러나 주공등이 단독시행자로 지정되기 위해서는 법 제8조제4항에 규정한 7가지 요건 중 하나에 해당하여야 한다. 예를 들어 2호 또는 5호는 사업시행이 어렵거나 위법하여 사업시행인가가 취소된 경우이고, 3호는 공익적 필요성이 매우 큰 경우이며 7호는 토지등소유자가 원하는 경우이다. 즉, 사업진행이 어렵거나 사업성이 떨어져서 다른 방법이 없어 주택공사등을 사업시행자로만 지정하는 것은 아니다.

특히, 재정비특별법에서는 공공개발을 원칙으로 하며, 토지등소유자의 과반수 동의로 주택공사등을 사업시행자로 지정이 가능하다.

 

◆재정비특별법상 사업시행자 지정
재정비특별법에서는 제15조제1항에서 별도로 규정하고 있어 도시정비법 제8조제4항의 각 호에 해당하지 않아도 재정비촉진계획이 결정ㆍ고시된 이후라면 토지등소유자의 과반수 동의만으로 족하고, 별다른 사유가 없어도 법정 동의율만으로 시행자 지정이 가능하다는 것이다.

 

<다음호에 계속>