소유자 과반동의 있을 땐 주공 등 시행 가능
주민투표로 선정된 시공사 대표회의서 추천
지난 7월부터 시행된 <도시재정비 촉진을 위한 특별법> 상 재정비촉진구역에서의 재개발·재건축·도시환경정비사업은 조합이 결성되면 특별한 경우를 제외하고 지난 8월 25일 건설교통부 장관이 고시한 기준에 따라 시공자를 선정해야 한다. 하지만 도촉법은, 도정법으로 진행되는 사업임에도 불구하고 공공이 시행할 때는 주민대표회의가 추천한 시공자와 수의 계약을 할 수 있도록 했다. 이에 따라 시공자 선정기준을 제정한 취지가 무색해지고 민간과의 형평성 문제가 야기될 수도 있다는 것이 업계의 시각이다. 전문가들은 이에 대한 대책이 마련돼야 한다는 지적이다. 도촉법 제15조에 따르면 도정법 상의 재개발·재건축·도시환경정비사업에서는 토지등소유자 과반수 동의가 있는 경우 시장·군수·구청장이 시행하거나 대한주택공사, 지방공사, 한국토지공사를 시행자로 지정할 수 있다.
이 때 토지공사는 도시환경정비사업에서만 시행자로 지정될 수 있으며 공장이 포함된 곳에서는 이마저도 제한을 받게 된다.
이처럼 시장 등이 사업을 직접 시행하거나 주공, 토공, 지방공사가 시행자로 지정되는 경우에는 도정법 상의 주민대표회의가 추천한 시공자와 수의계약을 할 수 있도록 도촉법은 명시했다.
이 때 주민투표에 따라 시공자를 선정해야 하는데 주민의 대상에는 도정법 제26조에 따라 토지소유자, 건축물소유자, 지상권자가 포함되며, 주택재건축 사업일 경우에는 토지및건축물 소유자만이 해당된다.
주민들이 뽑은 시공자를 주민대표회의가 공공 시행자에게 추천하는 방식으로 시공권의 주인이 가려지는 것이다.
이렇게 시공자를 선정할 경우에는 건교부가 고시한 시공자 선정기준을 따르지 않아도 된다는 것이 전문가들의 견해다.
더 확대하면 주민대표회의의 운영규정 또는 자치규약에 따라 경쟁입찰의 방법을 택하지 않고 특정 회사를 지명해 주민투표로 찬반을 물을 수도 있는 것이다.
반면 같은 사업임에도 불구하고 조합이 시행하는 촉진구역이거나, 재정비촉진지구가 아닌 도정법에 의해 추진되는 구역은 건교부 장관이 고시한 시공자 선정기준을 따라야 한다.
따라서 이러한 곳에서는 제한·지명·일반경쟁 등 세 가지 입찰 방법 중 하나를 선택해 시공자를 선정해야 한다. 제한경쟁은 5인 이상, 지명경쟁은 조합이 5인 이상 입찰대상자를 지명해 3인 이상 입찰참가 신청이 있어야 하며 두가지 모두 대의원회 의결이 있어야 한다.
선정절차는 현장설명회 7일 전에 1회 이상 일간신문에 공고한 후 입찰일 20일 이전에 현장설명회를 개최해야 한다.
이후 밀봉된 상태로 입찰서를 접수하고 개봉할 때는 입찰서를 제출한 건설업자 등의 대표 또는 대리인과 조합임원, 기타 이해관계인이 참여한 공개된 장소에서 개봉해야 한다.
조합은 제출된 입찰서를 모두 대의원회에 상정한 뒤, 3인 이상의 건설업자 등을 선정해야 한다.
다만 입찰에 참가한 건설업자 등이 2인일 경우 모두 총회에 상정해야 하며 대의원 투표는 비밀투표로 의결한다. 대의원회는 서면 또는 대리인 투표는 인정되지 않는다.
총회에 상정될 건설업자 등이 결정되면 조합은 조합원에게 이를 즉시 통지하고 합동홍보설명회를 2회 이상 개최해야 한다.
이 때 조합원을 상대로 한 개별홍보는 금지되며 총회는 조합원 과반수가 직접 참석한 경우에만 개최될 수 있다.
----------------------------------------------
일반법 존재하더라도 특별법 우선 적용하는 게 원칙
■ 특별법 우선이란
일반법은 특별법에 비해 넓은 범위의 사람·장소 또는 사항에 적용되는 것이다. 반대로 특별법은 일반법 보다 그 적용 범위가 좁다.
일례로 민법은 일반 시민 간의 법률관계를 다루는 것이고 그에 대한 특별법인 상법은 상인 간의 법률관계에 적용된다.
따라서 특별법은 상대적인 개념으로 일반법이 존재하더라도 특별법을 적용해야 한다는 것이 특별법 우선의 원칙이다.
이 개념은 동일한 법규상 존재할 수도 있고 동일하지 않은 법규상으로도 존재할 수 있다는 것이 일반적인 견해다.
동일한 법규상 존재하는 예로는 헌법 상 언론, 출판, 집회, 결사의 자유와 종교의 자유를 들 수 있다. 종교의 자유는 종교집회의 자유를 포함하고 있다.
이에 따라 종교집회는 언론, 출판, 집회, 결사의 자유에 의해 보호받는 기본권이 아니라 종교의 자유에 의해 보호받는 것이다.
우리나라의 집회 및 시위에 관한 법률에서는 종교 집회의 경우 특별히 보호하는 것으로 알려져 있다.
동일하지 않은 법규상의 특별법 우선의 원칙은 그 예를 여러 가지로 들 수 있다. 일례로 폭력행위 등 처벌에 관한 법률은 일반법인 형법의 특별법이 되는 것이다. 따라서 동일한 사건의 경우 폭력행위 등 처벌에 관한 법률에 위반이 있다면 형법의 적용은 배제되고 전자의 법률만 적용받게 된다.
------------------------------------------------
주민들 의사 왜곡, 검은 커넥션 우려
■ 수의계약 등 부작용
촉진구역에서 공공시행 시 시공자를 수의계약할 수 있다는 조문에 대해 전문가들은 불합리한 점이 많다고 지적했다.
우선 시공자를 선정함에 있어 올바른 경쟁이 되지 않을 수 있다는 점이다. 지난 8월 25일 건교부가 고시한 기준은 투명하게 시공자를 선정해 혼탁·과열을 막아 비리를 없애자는 취지에서 도입됐다.
이에 따라 건설업체가 개별적으로 서면결의서를 징구하는 것을 금지하고 총회 또한 조합원의 과반수 이상이 직접 참석해야 유효하도록 명시했다.
건교부 관계자는 “건설업체나 업체 관련자가 시공자 선정에 대한 서면결의서를 매수해 조합 총회에 제출함으로써 의결을 거치기 전에 선정되는 것이 다반사였다”며 “주민의 의사가 왜곡되고 막대한 금액이 로비자금으로 살포되고 있다”고 지적했다.
또 “조합원 50% 이상이 서면결의서를 징구한 상태에서 총회를 열기 때문에 사실상 현장 투표는 있으나마나 한 것”이라고 취지를 설명했다. 따라서 도촉법 상 공공시행 시 시공자를 선정할 때도 이와 같은 부작용이 일어날 수 있다는 것이 전문가들의 지적이다.
주민투표에서 선정한 시공자를 주민대표회의가 추천하기 때문에 과거 조합이나 추진위가 행했던 시공자 선정시의 부작용이 있을 수 있다는 것이다.
즉 주민대표회의가 특정업체를 밀어주는 폐단이 있을 수 있고 이 과정에서 집행부나 주민들에게 금품살포 등의 행위가 일어날 가능성이 있는 것이다. 서면결의 금지, 입찰방법 제한 등 건교부가 고시한 시공자 선정기준과 같은 규제가 없기 때문이다.
민간 참여의 기회를 박탈해 형평성에 어긋나는 점도 문제점으로 지적되고 있다. 김종보 중앙대 교수는 지난 6일 열린 한국토지공법학회 제51회 학술대회에서 “공공기관의 단독시행과 수의계약에 의한 시공자의 선택으로 민간건설회사가 적극적으로 사업에 참여하는 것이 어렵다”며 “이렇게 되면 우량 건설회사들이 강북개발에 참가할 이유를 상실하게 되고 중소업체가 단순 시공자의 지위에서 사업에 종속되는 결과를 낳을 수 있다”고 비판했다.
-----------------------------------------------
시공자 선정 소위원회 구성 바람직
■ 대안은 없나
전문가들은 촉진구역에서 공공이 시행할 때 건교부가 고시한 시공자 선정기준을 따르지 않아도 되는 것으로 기정 사실화 하고 있다.
우선 선정 기준은 조합이 결성됐을 때를 적용해 만들어진 것이고 특히 특별법 우선의 원칙에 따라 도촉법을 우선 적용해야 하기 때문이다. 김조영 건설교통부 고문 변호사는 “특별법 우선의 원칙에 따라야 하는 것도 마땅하지만 도촉법에서 공공시행 시 시공자 선정을 도정법에 위임했을 때도 건교부 고시를 따르기가 힘들다”며 “주민대표회의에는 대의원회 등에 대한 규정이 없어 도정법 위임 시 법을 또 전면 개정해야 하는 복잡한 과정을 거쳐야 한다”고 설명했다.
따라서 전문가들은 도촉법에도 공공 시행시 시공자 선정기준을 만드는 것이 부작용을 줄이면서 가장 손쉬운 방법이라고 제시하고 있다. 건교부가 지난 8월 고시한 시공자 선정기준과 유사한 형태로 주민대표회의에서 투명하고 공정하게 시공자를 선정할 수 있도록 근거를 제정하는 것이다.
예를 들어 주민대표회의에 없는 대의원회의 대안으로 이른바 시공자 선정 소위원회를 구성하는 등의 방법이다. 이러한 규정을 제정해 건교부 시행 규칙으로 도촉법에 삽입하면 문제가 줄어든다는 것이 전문가들의 견해다.