재정비촉진사업 해설(23) - 주민대표회의 역할

재정비촉진사업 해설(23) - 주민대표회의 역할

 

 날짜 : 08-11-05 14:57

 

지난호 말미에 언급한 바 있듯이 재정비촉진계획(이하 촉진계획)의 결정고시 이후라면 토지등소유자의 과반수 동의만 얻으면 주거환경개선사업·재개발사업·재건축사업·도시환경정비사업에 한해서 대한주택공사등(이하 주공등)을 사업시행자로 지정할 수 있다(재정비특별법 제15조제1항). 그러나 정비사업이 아닌 도시개발사업, 도시계획시설사업 및 시장정비사업 등은 이 조항에 적용되지 않는다.

 

◆주택공사등 지정 규정
이렇듯, 재정비특별법은 도시정비법보다 주공등의 사업시행자 지정 동의요건을 완화(토지면적의 1/2 및 토지등소유자 수의 2/3 이상 동의→토지등소유자수의 과반수)해 준 반면, 도시정비법과는 달리 사업시행자 지정에 대한 동의 철회에 관해서도 적용하도록 규정하고 있다(법 제15조제3항, 영 제19조).

 

주공등이 사업시행자일 경우 토지등소유자 주민대표회의 구성 가능

사업 지지부진시 지자체장이 지방공사등 지정할 수 있어... 주민들이 원할경우에도 가능

 

◆사업시행자 지정에 대한 동의철회 가능여부
도시정비법 제8조제4항제7호에서 주공등을 사업시행자로 지정할 수 있는 것은 ‘당해 정비구역안의… 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때’이다. 여기서 ‘정비구역안의 토지등소유자’란 정비구역 지정된 이후의 토지등소유자를 말한다. 도시정비법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의 산정방법 및 절차 등 필요한 사항은 아래와 같이 정하고 있으나(도시정비법 제17조, 시행령 제28조), 사업시행자 지정동의에 대해서는 시행령 제28조를 적용하지 않고 있다.

반면 재정비특별법 제15조제3항에서 ‘주공등(법 제15조제1항에 의한 주공등을 말함)을 사업시행자로 지정 시 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 대통령령으로 정한다’고 위임하고 있으며, 위임된 재정비특별법 시행령 제19조에서 ‘시행자 지정의 동의자수 산정’은 도시정비법 시행령 제28조의 방법에 따르도록 했다.

도시정비법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하되 인감증명서를 첨부해야 하며, 외국인인 경우에는 동의서에 서명을 하고, 「출입국관리법」 제88조의 규정에 의한 외국인등록사실증명을 첨부하도록 했다(도시정비법 시행령 제28조제4항).

그러므로 재정비촉진사업(이하 촉진사업)의 경우, 위 규정에 의해 주공등이 시행자로 지정되기 전 동의철회(토지등소유자의 인감첨부)를 할 수 있다.

 

◆주민대표회의
주공등이 사업시행자인 경우, 정비구역안의 토지소유자·건축물소유자·지상권자에 해당하는 자는 정비사업의 시행을 원활하게 하기 위한 주민대표기구(이하 주민대표회의)를 구성할 수 있다(도시정비법 제26조제1항). 주공등이 사업시행자이므로 정비조합은 구성하지 않게 되므로, 주민의 의견을 수렴하기 위해 주민대표회의를 구성하게 된다.

주민대표회의는 정비구역안의 토지소유자·건축물소유자·지상권자의 과반수의 동의를 얻어서 구성하며, 구성통지서에 주민대표회의가 정하는 ▲운영규정 ▲토지등소유자의 동의서 ▲주민대표회의 위원의 주소 및 성명 ▲위원장 선임동의서의 서류를 첨부해 시장·군수에게 구성사실을 통보한다(동조 제3항, 시행규칙 제8조).

 

◆재정비특별법상 주민대표회의의 구성
재정비특별법 제15조제2항에서의 주민대표회의는 동법에서 특별한 규정이 없으므로, 그 구성은 도시정비법령에 따른다.

2007년 12월 21일 개정된 도시정비법은 ‘주민대표회의는 5인 이상 25인 이하’로 그 구성인원을 증원시켰다(도시정비법 제26조제2항).

또한 위원장과 부위원장 각 1인을 두며, 필요한 경우에는 감사를 둘 수 있다(영 제37조제1항). 사업시행자는 주민대표회의의 운영에 필요한 경비의 일부를 당해 정비사업비에서 지원(동조 제4항)할 수 있으며, 주민대표회의의 위원의 선출·교체 및 해임, 운영방법, 운영비용의 조달 그 밖에 운영에 관해 필요한 사항은 주민대표회의가 이를 정한다(동조 제5항).

실무에서의 주민대표회의 운영규정에는 ▲목적 ▲명칭 ▲사무소위치 ▲주민대표회의 구성(임원선출 및 임기, 주민대표회의 선출, 사업시행자와의 의견협의, 주민대표회의 및 주민전체회의 개최) ▲운영경비 ▲감사 ▲회계결산 ▲보수 및 부칙 등이 포함돼 있다.

 

◆주민대표회의와 추진위원회
도시정비법상 주민대표회 구성의 경우 주공등이 사업시행자인 정비사업 일때 정비구역 안의 토지소유자·정비조합 설립이 불가능하다. 이는 도시정비법에 명문의 규정이 없지만 단독시행자인 주공이 지정됨에 따라 정비조합의 구성이 불가능하기 때문에 그 전단계인 추진위원회가 구성된 경우에는 해산된다 할 것이다.

정비사업 시행을 원활하게 하기 위한 주민대표회의를 구성할 수 있다(도시정비법 제26조제1항 참조). ‘구성할 수 있다’는 임의규정에도 불구하고 모든 사업장에 주민대표회의가 구성돼 있다.

그 이유는 사업시행자가 정비사업에 필요한 건축물의 철거에 관한 사항, 주민이주에 관한 사항, 토지 및 건축물의 보상에 관한 사항, 정비사업비의 부담에 관한 사항 등과 관리처분계획 및 청산에 관한 사항 등을 정하는 시행규정 제정 시 주민대표회의는 의견제시 할 수 있는 권리가 있기 때문이다(도시정비법 제26조제4항, 시행령 제37조 참조).

‘정비구역 안’이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위해 도시정비법 제4조의 규정에 의하여 지정·고시된 구역을 말하는 것으로, 도시정비법에 의한 구역지정이 된 이후이다. 그러므로 주민대표회의의 구성은 주공등이 시행자지정을 받은 이후이고, 양자 모두는 구역지정 이후를 말한다.

한편 구역지정 이전 주공등이 사업시행자로 지정받기 위해 동의서를 징구함으로서, 추진위원회와의 분쟁(ex. 경기도 성남·부천·안양 등)이 발생한 바 있다. 또한 구역지정 이후 추진위원회가 구성된 재개발지역의 경우, 주공등이 시행자지정을 받기 위해 동의서를 걷는 사례에서도 많은 분쟁이 발생하고 있다.

재정비특별법 제15조제1항에서의 시행자지정은 향후 추진위원회와의 경합이 예고돼 있으므로 공공시행자의 지정은 최소한에 그쳐야 할 것이다. 이를 해소하기 위해서라도 도시정비법이나 재정비특별법의 개정이 필요하며, 이는 시공자 선정과도 밀접한 관계가 있다.

국민고충처리위원회(현 국민권익위원회, 이하 고충위)는 지난해 12월 10일 보도자료를 통해 재개발추진위 있으면 주공 참여 제한해야 한다는 의견을 표명한 바 있다. 고충위는 ▲추진위가 조합으로 승계되는 것이 일반적이며 ▲추진위에 대한 승인은 사후 설립될 조합과 관련해 의미가 있으며 ▲도시정비법 취지로 볼 때 주공은 추진위의 사업추진이 원활하지 않을 때 예외적으로 개입하는 것이 바람직하다는 점 등을 고려해 승인받은 추진위가 사업을 시행하고 있으면 추진위를 우선 존중해주는 것이 바람직하다고 판단했다.

고충위는 “도시정비법 등을 검토한 결과, 주공등이 사업시행자로 지정된 경우에는 정비사업을 원활하게 시행할 수 있도록 주민대표회의 구성이 필요하다고 볼 수 있지만 해당 재개발 사업의 경우는 사업시행자로 지정되기 전 단계로, 승인된 추진위가 있는데도 불구하고 주민대표회의 구성을 인정한다면 오히려 이해관계 대립으로 원활한 진행을 역행하는 결과를 초래할 수 있다”고 해석, “현행 도시정비법을 개정해 추진위가 직접 사업을 시행하거나 주공 등과 함께 사업을 시행할 것인지 등의 여부를 직접 결정할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 주민들 간 갈등 해소와 불필요한 비용 낭비를 막기 위해 관계법령이 개정되도록 건교부(현 국토부)와 협의하고 있다”고 밝힌 바 있다. 이에 따라 최근 국토부는 이와 관련한 법령개정에 들어가 입법예고절차를 밟고 있다.

 

도시정비법 시행령 제28조(토지등소유자의 동의자수 산정방법 등)  ① 법 제17조의 규정에 의하여 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의는 다음 각 호의 기준에 의하여 산정한다.   1. 재개발사업 또는 도시환경정비사업의 경우에는 다음 각 목의 기준에 의할 것    가. 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것    나. 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것    다. 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정할 것. 다만, 도시환경정비사업의 경우 토지등소유자가 정비구역 지정 후에 정비사업을 목적으로 취득한 토지 또는 건축물에 대하여는 종전 소유자를 토지등소유자의 수에 포함하여 산정하되, 이 경우 동의 여부는 이를 취득한 토지등소유자에 의한다.  2. 재건축사업의 경우 소유권 또는 구분소유권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것  3. 추진위원회 또는 조합의 설립에 동의한 자로부터 토지 또는 건축물을 취득한 자는 추진위원회 또는 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 것  4. 토지등기부등본·건물등기부등본·토지대장 및 건축물관리대장에 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기재가 없고 기재된 주소가 현재 주소와 상이한 경우로서 소재가 확인되지 아니한 자는 토지등소유자의 수에서 제외할 것  5. 추진위원회의 승인신청 전 또는 조합설립인가 신청 전에 동의를 철회하는 자는 토지등소유자의 동의자수에서 제외할 것. 다만, 영 제26조제1항 각 호의 사항의 변경이 없는 경우에는 조합설립인가를 위한 동의자의 수에서 이를 제외하지 아니한다.  ②~ ③: 삭제  ④ 법 제13조 내지 제16조의 규정에 의한 토지등소유자의 동의(동의의 철회를 포함)는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 이 경우 인감증명서를 첨부하여야 한다. 다만, 외국인인 경우에는 동의서에 서명을 하고,「출입국관리법」제88조의 규정에 의한 외국인등록사실증명을 첨부하여야 한다.

 

◆재정비특별법상 주민대표회의 구성
재정비특별법 제3조제2항 ‘이 법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 당해 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따른다’에 의해 주민대표회의 구성은 재정비특별법이 아닌 도시정비법 제26조를 적용하게 된다.

재정비특별법 제15조제2항에서 시장·군수·구청장이 촉진사업을 직접 시행하거나 주공등이 사업시행자로 지정된 경우 ‘사업시행자는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조의 규정에 불구하고 도시정비법 제26조의 규정에 의한 주민대표회의가 추천한 시공자와 수의계약을 할 수 있다’로 해 주민대표회의가 구성된 것을 전제로 시공자 선정의 수순을 밟고 있다. 재정비특별법 시행령 제18조에서는 주민투표에 따라 선정된 시공자를 도시정비법 제26조에 따른 주민대표회의가 추천한다고 부연설명하고 있다.

시공자 선정주체가 사업시행자인 주택공사이지만, 도시정비법에서와는 달리 주민대표회의가 추천한 시공사를 선정토록 한 것은 시공자선정 주체의 문제점을 해결하려는 의도로 보인다. 주민대표회의가 의결기구가 아니므로 주민투표에 따라 선정된 시공자로 보완하고 있지만 투표방법이 선명치 않아 부패의 요인으로 작용할 수 있다.

필자는 이와 관련해 국가청렴위원회(현 국민권익위원회)의 재건축·재개발사업의 제도개선회의에서 ‘주민대표회의는 의결기구가 아니므로 토지등소유자가 경쟁입찰의 방법으로 시공자를 선정해야 한다’고 개정 권고한 바 있다. 또한 향후 도시정비법에서의 주민대표회의가 구성된 경우의 시공자선정도 사업시행자 여부에 관계없이 토지등소유자 등이 하도록 개정돼야 한다.

<다음호 계속>