의욕만 앞선 `도시재정비 특별법`

[시론] 의욕만 앞선 `도시재정비 특별법`

崔莫重 < 서울대 교수·도시계획학 >
 
도시재정비 촉진을 위한 특별법(都促法)이 이달 초 시행에 들어갔다.

이 법은 그동안 서울시가 추진해온 뉴타운사업을 확대 수용하는 형태로 법제화한 것으로,기성 시가지의 재개발을 활성화하기 위한 여러가지 '특별한' 조치들을 담고 있다.

도촉법이 지니는 의미는 먼저 또 다른 '특별법'의 탄생이라는 점에서 찾을 수 있다.

우리나라는 60년대 이래 급격한 산업화·도시화 과정을 거치면서 당장 부족한 토지·주택 공급문제를 해결하기 위해 각종 개발사업을 촉진하기 위한 많은 특별법을 만들었다.

그러나 90년대 이후 안정성장시대로 접어들면서 '선(先)계획 후(後)개발' 원칙에 의거해 국토·도시계획 및 도시개발 관련 법률들을 통합·정비하기 시작했고, 이에 따라 재개발 관련 법령들은 2003년 도시 및 주거환경정비법 제정을 통해 통합 일원화됐다.

그런데 불과 3년 만에 다시 통합법을 무력화하는 특별법이 탄생하게 된 것이다.
그렇다면 왜 그토록 '특별한' 조치들이 필요했기에 새로이 특별법까지 만들었어야 했는가？ 도촉법은 재개발을 위한 지구지정 요건과 주택건설의 소형의무비율 및 층수를 완화하는 등의 각종 인센티브 조치를 담고 있지만,특혜의 핵심은 역시 용적률(容積率) 확대에 있다.

도촉법에 의해 이루어지는 재개발사업에 대해서는 필요에 따라 용도지역을 상향 조정하고,조례로 정한 범위를 초과해 용적률을 늘릴 수 있도록 허용한 것이다.

용도지역 및 용적률 결정이 도시계획의 가장 핵심적인 내용이라고 할 때,이러한 조치는 도시계획의 결정 내용을 뛰어 넘어 개발이 이루어질 수 있도록 함으로써 그동안 확립돼 왔던 '선계획 후개발'의 원칙을 무시하는 매우 '특별한' 조치인 셈이다.

이러한 예외조치는 사실상 작년에 재건축 임대의무비율제도가 도입(導入)되면서 도시계획에서 정한 용적률 이상으로 임대주택을 지을 수 있도록 한 데서부터 싹트기 시작했다.

따라서 도촉법의 골자는 한마디로 용적률을 풀어 재개발사업을 활성화시키고자 하는데 있다.

그럼에도 불구하고 이러한 '당근'이 과연 실효성을 가질 수 있을지는 의심스럽다.

그것은 도촉법이 '당근'을 주면서 동시에 '채찍'을 휘두르는 내재적 모순을 안고 있기 때문이다.

용적률 확대를 통해 재개발사업이 활성화되면 참여정부가 가장 두려워하는 개발이익의 문제가 발생한다.

이에 따라 도촉법은 개발이익을 환수하기 위한 조치로서 용적률 증가분의 50∼75%를 임대주택으로 건설할 것을 의무화하고 있다.

일견 재개발의 활성화와 개발이익의 환수라는 두 마리 토끼를 동시에 잡기 위한 고육지책(苦肉之策)으로 보이지만,두 마리 토끼를 모두 쫓다보면 한 마리도 잡지 못하는 '죽도 밥도 아닌' 상황이 벌어질 수 있다.

두 마리 토끼를 모두 잡겠다는 욕심보다는,애당초 도촉법을 만들려고 했던 목적이 어디에 있었는지를 다시금 되새겨볼 필요가 있는 대목이다.

도촉법에 따른 재개발사업의 용적률 확대는 필연적으로 도로·공원 등의 도시기반시설에 대한 과부하(過負荷)를 초래한다.

그러므로 기성시가지에서 용적률 확대에 상응하는 도시기반시설을 어떠한 재원으로 확충할 것인가는 도촉법이 담아야 할 중요한 내용이다.

그럼에도 불구하고 법에는 이에 대한 특별한 내용이 없다.

정부의 계산으로는 개발이익을 통해 도시기반시설을 재개발사업 자체적으로 확충할 수 있을 것으로 판단하기 때문이다.

결국 도촉법은 용적률을 풀어 발생한 개발이익을 한편으로 임대주택 건설을 통해 환수하고,다른 한편으로 기반시설 공급을 통해 '조정'하는 메커니즘에 기반하고 있다.

그렇다면 과연 정부가 하는 일은 무엇인가라는 질문이 제기될 수밖에 없다.

혹여 도촉법이 정부가 스스로 도시계획을 뛰어넘어 용적률 장사를 하기 위한 특별법이 아니라면 말이다.