‘공공관리자제도’ 毒일까? 藥일까? ‘전전긍긍’

‘공공관리자제도’ 毒일까? 藥일까? ‘전전긍긍’

2010.06.22 02:14 입력 | 2010.06.22 02:15 수정

지난 3월 18일 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 개정 이후, 서울시가 시공사선정 이전의 서울 전체 사업장에 공공관리자제도를 도입하겠다고 밝힘에 따라, 이 제도의 도입취지와는 별개로 일선현장의 혼란이 계속해서 가중되고 있다. 현재 서울시내 공공관리 대상 사업장은 470여개에 이른다.

 

최근 시공사선정으로 몸살을 앓고 있는 서울 강동지구의 재건축단지, 응암․상계동지역 재개발단지 등 대부분의 사업장들은 7월 15일부터 시행되는 공공관리자제도의 적용에서 벗어나고자 무리하게 시공사선정총회를 강행하다 조합․시공사 모두 진퇴양난의 상황에 빠진 상태다.

 

거기에 서울시 발표 이후 공공관리자제도 자체가 이 제도의 도입이 가능여부와는 상관없이, 재개발․재건축 추진위나 조합에 대한 반대파들의 집행부에 대한 공격의 수단으로 사용되면서 오히려 조합원간 갈등의 소재로서 악용되고 있는 실정이기도 하다.

 

공정성과 투명성, 사업단축에 따른 사업비절감이라는 당초 이 제도의 도입취지와는 무관하게, 제도의 도입이 불가능하거나 확정되지 않는 서울 이외의 수도권 지역까지 논란이 확산되면서 오히려 구성원 간 혼란과 장애를 조장하는 천덕꾸러기가 아니냐는 우려의 목소리가 높아지고 있는 실정이다.

 

공공관리자제도 도입의 정당성 확보 차원에서 서울시가 야심차게 준비한 시범사업지구에서의 사업진행이 원활하지 않은 것도 혼란을 부추겼다.

 

현재 서울시내 재개발․재건축사업장 중 공공관리자제도가 도입된 사업장은 총 17곳이다. 지난해 7월 서울시가 공공관리자제도의 도입을 공식선언한 이후 1차 시범사업지구로 지정된 성동구 성수전략정비구역 4곳, 2차 시범사업지구인 한남뉴타운 5곳, 금호23구역재개발사업, 방화6구역재건축 등이다.

 

첫 번째 시범사업지구인 성수지구 4개 구역의 경우 지난해 10월 추진위원회를 구성한 이후, 현재 정비구역지정을 앞두고 있다. 향후 정비구역지정고시가 되고 나면 곧바로 조합설립인가 작업을 서두를 예정이다.

 

하지만 성수지구의 경우 지난 3월 있은 정비업체선정과정에서 조합원간 갈등이 표출되면서 상당한 진통을 겪었다. 결국 2, 3지구의 경우 일부 조합원들이 제기한 정비업체선정을 위한 총회금지가처분이 법원에 의해 받아들여짐으로써 지난 5월에야 겨우 정비업체를 선정했다.

 

한남뉴타운도 예외가 아니었다. 구청의 정비업체선정과정에서 사업제안서도 받아보기 전에 특정 정치인의 비선라인에 의해 몇몇 정비업체가 이미 선정됐다는 소문이 나돌기 시작하더니, 실제로 거론된 업체들이 거론됐던 구역에 선정되면서 상당한 논란과 진통을 겪었다. 특히 그 중에는 지난해 재개발․재건축시장 최대 악재였던 용산참사를 일으킨 지역의 정비용역업무를 맡았던 회사까지 포함돼 최근까지도 논란이 가라앉지 않고 있다.

 

말도 많고 탈도 많은 재개발․재건축사업의 투명성을 확보하고, 조합원간 갈등으로 인한 사업지연에 따른 피해를 줄이기 위해 도입된 공공관리자제도가 아직 시작도 하기 전에 다양한 비판에 직면해 있는 것이다.

 

이에 서울시가 공공관리자제도의 핵심내용들을 정리해 보고 시범사업과 지금까지의 사업추진과정에서 나타났거나 제기된 다양한 문제들, 그리고 시장이 우려하는 내용들을 짚어 본다.

 

시장에서 제기되는 다양한 문제제기를 수용하지 않고 일방적으로 밀어붙이다보면 조합원 재산을 담보로 진행하는 재개발․재건축사업 특성상 엄청난 반발이 예상되기 때문이다.

 

◆ 공공관리자제도는?

 

서울시가 정리한 공공관리자제도란 문자 그대로 정비계획의 수립단계에서부터 사업완료시까지 사업관리진행을 공공에서 지원하는 제도를 말한다. 개정도시정비법 제77조의4에서는 ‘정비사업의 투명성 강화와 효율성 제고를 위해 각 시․도조례로 정하는 정비사업에 대하여 사업시행과정을 지원하는 것을 말한다’고 명시하고 있다.

 

서울시가 제시한 공공관리제도 세부운영기준을 살펴보면, 공공관리 적용대상 사업장은 7월 15일 이 제도가 본격 시행되기 전까지 시공사선정을 하지 않은 서울시내 모든 재개발․재건축사업장이다. 단, 정비구역 지정대상이 아닌 재건축사업과, 토지등소유자 수가 100명 미만이고 주거용 건설비율이 50% 미만인 도시환경정비사업은 제외다.

 

공공관리 기간에 대해 서울시는 구역지정부터 시공자선정까지로 밝혔다. 그리고 시공자선정시기는 서울시가 제안한 도시 및 주거환경정비조례가 이번 달 30일 시의회를 통과하게 될 경우 사업시행인가 이후로 정했다.

 

서울시가 밝힌 공공관리자의 업무범위는, 추진위원회 구성을 위한 위원선출에 대한 선관위 위탁, 참여업체 선정방법 등에 대한 지원, 조합설립 준비업무 지원, 추진위원회 또는 조합의 운영 및 정보공개 업무지원 등이다.

 

이때 공공관리자는 구청장이며, 위탁관리자는 SH공사, LH공사, 한국감정원 등 공공관리를 위탁받은 자를 말한다. 위탁관리자 지정방법은 ‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’을 준용하도록 했다. 지원방법을 명시한 표준협약서를 서울시장이 작성해 해당 자치구에 보급하고 이에 따라 지원하게 했다.

 

가장 중요한 시공자선정기준도 정했다. 서울시는 시공자는 사업시행인가의 내용을 반영한 설계도서에 따라 내역입찰을 하도록 하고, 시장이 참여업체의 구체적인 선정방법 및 절차에 대한 기준을 정하도록 하고 최저가격입찰 적용을 원칙으로 한다고 밝혔다.

 

공공에 의한 또 다른 비리의 소지를 차단하기 위해 구청장이 직접 수행하는 공공관리의 모든 관련 자료의 인터넷 공개를 의무화 했다. 여기에는 위탁관리자 지정에 관한 사항, 추진위원회 구성을 위한 정비업체 선정과 관련한 사항, 추진위원 또는 조합임원 선출에 대한 선거관리에 관한 사항이 포함된다.

 

하지만 제도도입의 긍정적인 취지에도 불구하고 그 구체적인 내용과 방식에 대해서는 시장의 반응이 그다지 호의적이지 않다.

 

 

◆ 공공관리=업체선정?

 

공공관리자제도 도입의 취지에 대해서는 전문가 대부분이 공감하고 있다. 하지만 그 내용과 방법에 대해서는 많은 문제들을 제공하고 있다.

 

그중 대표적인 것이 공공관리자가 공공의 역할이 가장 필요한 이주나 철거, 세입자문제는 도외시하고 업체선정 등 소위 영향력을 행사할 수 있는 것만 독식한다는 것이다. 공공이 노른자위만 빼먹고 골치 아픈 부분은 조합에 전가하려고 하는 것 아니냐는 의구심을 많은 조합관계자들이나 업체들이 떨쳐버리지 못하고 있다.

대부분의 조합관계자들은 업체선정의 경우 굳이 공공이 관리하지 않아도 충분히 투명한 선정이 가능하다고 입을 모은다. 공공의 역할은 관리가 아닌 감시의 기능만으로도 충분하다는 것이다.

 

그리고 재개발․재건축사업이 공익적인 측면에도 불구하고 조합원의 자산을 담보로 진행되는 사업인 만큼 해당사업의 주체인 주민들의 의사가 충분히 반영돼야 한다고 주장하고 있다. 각 사업장의 특성과 주민들의 정서에 따라 선호하는 업체가 다를 수밖에 없는데, 공공이 일률적인 기준에 의해 업체를 선정할 경우 토지등소유자의 권리가 손상될 수 있다는 것이다.

 

또 다른 문제로는 주민이 아닌 공공이 협력업체를 선정할 경우, 과연 업체들이 주민의 이익을 위해 최선을 다 할 것이냐는 것이다. 업체들은 실질적인 선정권한을 가진 공공의 눈치를 볼 것이고, 결국 주민이 아닌 공공을 위해 일을 하게 될 공산이 크다는 것이 시장의 우려다.

 

정비사업 지연의 핵심인, 주민 간 갈등으로 인한 각종 소송문제를 공공이 해결해 줄 수 있는지에 대해서도 공공이 명확한 답변을 해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 공공관리자제도 도입 후 제기되는 각종 소송의 경우 그 책임소재가 불분명해져 소송비용을 누가 부담해야 하는지에 대한 논란도 거셀 것으로 보인다.

 

결국 공공은 그들을 절실하게 필요로 하는 이주․철거․세입자문제 등 이해관계의 조정이 반드시 필요한 부분에 치중하고, 업체선정 같은 주민의 선호가 반영돼야 하는 부분은 감시자의 역할만으로도 충분하다는게 시장의 대체적인 반응이다.

 

◆ 시공자선정기준 논란

 

현행 도시정비법 제11조는 조합설립인가 후 경쟁 입찰의 방식에 의한 시공자선정이 가능하도록 규정하고 있다. 그런데 서울시의 공공관리자제도가 도입되게 되면 그 시기가 사업시행인가 이후로 미뤄지게 된다.

 

서울시는 구체적인 사업시행계획이 나오지 않은 상태인 조합설립인가 이후 곧바로 시공자를 선정하다보니 구체적인 공사비산정이 어렵고, 그러다보니 시공자선정시점과 관리처분단계에서의 공사비가 크게 차이가 나 이것이 조합원간 갈등의 불씨를 제공해 왔다는 점에 주목했다.

 

하지만 일선 조합들에서는 조합설립인가 이후 곧바로 시공자를 선정한 것은 국내 PF시장 특성상 자금의 차입이 어려운 조합의 사업비조달을 위한 목적이 컸고, 현행 법률에서 정한 조합설립 이후라는 규정을 조례로 강제하는 것이 법률적 충돌의 소지가 있다고 주장하고 있다. 또 그렇다면 공공이 조합설립 후 사업시행인가까지 조합에 필요한 모든 자금을 대여해 줄 수 있을지에 대해서도 의문을 제기하고 있다.

 

오히려 향후 시공자선정시기를 둘러싼 조합과 구청간의 소송으로 인한 사업지연이 공공관리자제도에 부메랑이 되어 돌아올 수도 있다고 지적한다.

또 서울시가 공공관리자제도 설명회를 진행하는 과정에서 수차례 언급한 시공자선정 최저가격입찰제에 대해서도 논란이 끊이지 않고 있다. 최저가격입찰제가 소유주들의 다양한 선호를 제한해 오히려 주민들의 권익을 침해할 소지가 다분하다는 것이다.

 

전국재개발재건축연합회 오병천 회장은 “자장면만 하더라도 2000원에서 1만2000원까지 다양한 가격이 존재하는데, 사업장의 특성과 조합원들의 생활수준 등에 따라 원하는 가격대가 달라질 수밖에 없지 않냐”며 “나는 5000원짜리 자장면을 먹고 싶은데, 공공이 무조건 2000원짜리 자장면만 먹으라고 하는 것이 말이 되느냐”고 성토했다.

 

실제로 지금까지 대부분의 사업장에서 시공자를 선정하는데 있어 조합원들은 공사비만을 선택의 기준으로 삼지 않았다. 해당 회사의 브랜드인지도나 해당지역에서의 선호도 등을 감안해 결정해 왔다.

 

또 무조건 최저가격입찰을 해 놓고, 추후에 공사단가에 따른 마감재수준 등의 조건을 충족시키지 못할 경우 발생하게 될 부실공사의 책임을 공공이 질 수 있느냐 하는 것도 문제다.

 

◆ 제도의 의무화 문제

 

서울시에 위치한 모든 재개발․재건축사업장에 공공관리자제도를 의무적으로 적용하기로 한 것에 대해서도 반발이 거세다.

 

전문가들은 원칙적으로 조합이 원하는 곳이나, 조합원간 혹은 업체와의 갈등 그리고 현실적인 여건상 사업이 제대로 진행되지 않는 곳에만 적용하는 것을 원칙이어야 한다고 전문가들은 주장하고 있다.

 

공공의 관리 없이도 충분히 원활한 사업진행이 가능한 곳에 공공관리자제도를 의무적으로 적용할 경우, 오히려 공공관리자 위탁수수료 등에 따른 조합원 비용부담이 늘어날 가능성이 크고, 익히 알려져 있는 한국 공무원사회의 관료적 문화로 인한 공공에 대한 소위 ‘눈치 보기’로 사업이 지연될 가능성도 크다는 주장도 있다.

 

업체들의 경우에도 주민들을 위해 무엇을 할 것인가 하는 고민보다는, 소위 ‘줄대기’를 통한 공공의 눈치 보기에 치중할 가능성이 크다는 우려도 있다.

 

한편, 공공관리 의무화에 따른 사회적 비용에 대한 논란도 뜨겁다. 일각에서는 서울시의 484개 사업장 전체에서 발생할 비용이 8000억이 넘을 것이라는 주장도 제기되고 있다. 또 재정자립도에 따른 자치구별 예산확보문제도 심각하게 거론되고 있다. 자립이 가능한 자치구와 그렇지 못한 자치구 간의 차별문제를 해결할 방도가 마땅치 않다는 것이다.

 

◆ 분담금 줄어드나?

 

공공관리자제도 도입의 정당성의 가장 큰 두 축은 투명성과 수익성이다. 그동안 비리의 온상으로 낙인 돼온 재개발․재건축사업을 공공관리를 통해 투명하게 하겠다는 것이 한 축이고, 공사비절감․사업기간단축 등을 통해 30평형대의 경우 조합원분담금을 1억 원까지 절감하겠다고 선전해 왔다.

 

문제는 그 약속이 지켜지지 않았을 경우 발생하게 될 공공에 대한 불신과 주민들의 반발을 어떻게 잠재울 것인가에 대한 고민의 흔적이 있느냐다.

 

현재 서울시가 추진하는 비용전액을 부담하는 진정한 의미의 공공관리는 구역지정 후 정비업체선정과 추진위설립까지다. 그 이후 조합설립동의서징구부터는 선정된 정비업체와 조합이 도맡아 하게 된다. 문제는 이 과정에서 사업성이 아주 열악한 사업장의 경우, 조합설립동의요건을 맞추기 위해 정비업체와 추진위는 사업성에 대한 명확한 설명 없이 동의서 숫자만 맞추는데 급급할 것이다.

 

사업성이 열악한 사업장의 경우 관리처분단계에 가면 조합원간 갈등이 지금과 똑 같은 방법으로 재연될 것이 뻔하다. 이럴 경우 현재 서울시가 선전하는 1억 원 절감이라는 내용이 심각한 사회적 문제로 대두될 가능성이 크다. 최악의 경우 공공을 상대로 한 집단소송까지를 고려해야 할 것으로 예상된다.

 

◆ 공무원 도덕적인가?

 

공공관리자제도 도입에 있어 가장 중요한 홍보수단인 투명한 사업진행에 대한 논란이다. 공공관리자제도가 도입되게 되면 지금까지의 재개발․재건축과 관련한 조합비리가 근절될 것이라는 것을 전제로 한 홍보인데, 일각에서는 과연 공무원이 민간부분보다 더 도덕적인지에 대한 회의가 크다.

 

전국재개발재건축연합회 오병천 회장은 “지난해 어떤 조사기관이 조사한 결과를 보니, 지방자치제가 정착한 이후 지자체장의 46%가 부정부패에 연루됐다는 보도가 있었다”면서 “민간의 비리는 감시와 통제의 수단이 많아 공공이 마음만 먹으면 언제든지 막을 수 있지만, 공공의 비리는 마땅한 통제수단이 없어 속수무책일 수도 있다”고 주장했다. 그러면서 “만약 공무원의 비리가 드러날 경우의 갈등에 대한 대책마련도 시급하다”고 덧붙였다.

 

한편, 재정비사업에서 부정부패가 많이 나타났던 것이 사실이지만, 조합원에게 천문학적인 숫자의 피해를 안겨주는 시급한 문제는 이주․철거․세입자대책 이라는 지적도 크다. 지나치게 부정부패에만 포커스를 맞추다 이주․철거․세입자문제 같은 핵심문제를 간과 할 경우 공공관리자제도 하에서 용산사태와 같은 문제가 발생할 수도 있다는 주장이다.

 

대부분의 전문가들은 그동안 민간이 추진해 온 재개발․재건축사업이 부정비리 등 많은 문제를 노출하면서 공공관리자제도의 도입을 스스로 자초한 측면도 있다고 전제하고, 하지만 주민의 자산을 담보로 주민비용으로 진행하는 사업이기 때문에 사업은 민간자율에 맡기는 것을 원칙으로 하고 공공은 관리가 아닌 감시와 감독, 그리고 공공을 절실히 필요로 하는 부분에 대한 지원에 머물러야 한다고 입을 모으고 있다.

송윤창 기자

도시재생신문